Las Alianzas Público-Privadas (APP) en el Perú: Beneficios y Riesgos
La Plataforma para la Reflexión Política (PRP) de la Escuela de Gobierno de la PUCP incluyó desde su inicio la relación entre Estado y Mercado como un campo de interés de su prioridad.1 La autoridad jurídica y política basada en la legitimidad ciudadana de los gobernantes y administradores públicos, por un lado, y la producción de bienes para el consumo y sus diversos circuitos de intercambio libre, por el otro (es decir, el Estado y el Mercado), se han impuesto como ámbitos imprescindibles. Ellos responden a necesidades y principios de organización social, por cierto, muy distintos entre sí.Bajo las formas cambiantes del capitalismo y la democracia ambos conviven en un proceso dinámico que genera conflictos y com-plementariedades según cada historia nacional y hoy, cada vez más, según el peso de los circuitos globales culturales y económicos. No hay manera de entender y mejorar la calidad de la vida social en ninguna parte sin tomar en cuenta esta complejidad tensa que es ya inherente a las sociedades de hoy.
Por eso no es insólito, pero sí de interés, destacar que esta publicación surge de la preparación de un evento sobre temas y trabajos de economistas, desde una instancia coordinada más por politólogos. El primero de los temas que hemos trabajado este año es el que da la materia del volumen que el lector tiene entre manos: las Asociaciones Público-Privadas.
Sabemos que ellas son una respuesta a la necesidad de inversiones de gran magnitud para atender la provisión de bienes e infraestructura pública que antes solo el Estado resolvía cómo financiar. Este fenómeno ocurre a su vez porque en sociedades muy urbanas, con millones de personas, crece la demanda de tal infraestructura de alta tecnología y costo. Y de ahí el interés del gran sector privado de intervenir, y la simpatía que su aporte suele generar en los gobernantes, quienes viven la presión de sus votantes de culminar pronto y poner en servicio las obras públicas de gran alcance que se les han ofrecido
.Las Asociaciones Público-Privadas parten, como sabemos, de convenios de décadas de duración entre el Estado y una o más empresas privadas. Los inversionistas quedan encargados de la mayor parte o el paquete entero de las obras materia del acuerdo y de su gestión por años. Es de esa fuente que reciben parte central de la recuperación de su inversión y de sus dividendos.
Es casi obvio que contratos de esta complejidad arrastran muchos asuntos materia de debate y de disensos a lo largo del tiempo; y que en ellos se crucen tanto los aspectos técnicos como las experiencias vividas por los usuarios y también las relaciones de poder entre los diversos macroactores intervinientes. Por eso su análisis tiene que ser económico, político y jurídico. El Estado debe cuidar que las distintas posiciones y enfoques estén representados. El título de este volumen señala por eso que las APP deben analizarse tanto en sus beneficios como en sus riesgos.
Como señala Carlos Alza, director de la Escuela, en la presen-tación, esta preocupación por analizar desde diversos puntos de vista los problemas públicos es, justo, un rasgo de la metodología de la Plataforma de Reflexión Política que ha editado esta publicación. El libro se abre con un enfoque institucional de conjunto sobre la evolución de la legislación y los rasgos de los acuerdos a través de APP que se han dado en el Perú (Alonso Segura y Patricia Balbuena). El lector encuentra después un texto que rescata la viabilidad financiera del Estado como gestor directo de obras pú-blicas en el Perú y que, sin descartar el valor de las APP, previene de los riesgos de sesgos en la práctica que favorezcan más al actor privado (José Távara). Y a continuación va un texto que enfatiza los riesgos contrarios, los que las empresas pueden correr a lo largo del contrato por los daños en incumplimientos derivados de acciones u omisiones del Estado, e insiste más en sus beneficios (José Escaffi).
El libro incluye también información de apoyo sobre APP y una sección final en que los cuatro autores contestan un breve cuestionario que ayuda a concentrar en pocas páginas algo como una síntesis de sus respectivos enfoques. Nuestra publicación busca así aportar a una comprensión mejor de la problemática compleja de las APP. La dirigimos a la opinión pública informada y no solo a los expertos directos. Se trata pues de un esfuerzo que comprende aspectos de naturaleza política siempre.
El enfoque que hemos propuesto para la discusión ha permitido atender también cuestiones que surgen desde ese enfoque político que a veces falta en los análisis de políticas públicas. Esto vale por eso no solo para el caso de las APP. Se trata de que más allá de la pregunta de quién ganó, cuál argumento sonó mejor, está el tema de la agenda sobre lo que hay que discutir y de las corrientes colectivas de opinión existentes sobre la materia. Los analistas, cuando debaten como ciudadanos, las expresan, aun fuese indi-rectamente; unas son quizá más fuertes en un lugar y otras en uno diferente. Es decir, estos debates dan señales sobre los escenarios alternativos que se abren para el juego de las fuerzas involucradas y ayudan a poner en relación el asunto económico en sí con la opinión ciudadana nacional.
Y algo también relevante: los expertos sobre APP que han escrito estas páginas nos muestran cuáles son las razones que cada sector aporta. Y eso es muy necesario si sabemos que en un país tan diverso hace mucha falta la capacidad de escucha a los otros, la voluntad dialogante de verdad.
Por eso colocamos en nuestras actividades la frase “forjar democracia” como la que quisiéramos que dé sentido al trabajo de la Plataforma y de la Escuela de Gobierno. Practicar democracia su-pone esta clase de decisión práctica y concreta, escuchar a los que piensan –y probablemente sienten– distinto de nosotros.
En el Perú, como en casi todo el mundo, la complejidad de los problemas colectivos hace que los medios de comunicación, en su afán de mantener sus audiencias, con frecuencia simplifiquen las alternativas al máximo, pregunten o afirmen directamente solo “cuál es la posición correcta” o “quién ganó el debate”. Creemos que el aporte de las universidades a mejorar nuestra capacidad de entendernos en democracia es por eso un recurso indispensable que debiera ser propuesto y requerido mucho más. Se trata de que el debate de enfoques, ideas y experiencias vividas no siga perdiendo espacio. Nos alegrará si esta pequeña publicación, sobre un tema económico trascendente, sensibiliza al valor de esta clase de objetivos.
Debo reiterar el agradecimiento a nuestra distinguida autora Patricia Benavente y a Alonso Segura, José Távara y José Escaffi, sus distinguidos colegas, quienes han dado su aporte con enorme disponibilidad. En el proceso de trabajo aceptaron reunirse varias veces y discutieron con rigor y sentimiento, combinación no fácil, pero a veces indispensable. Hemos hablado de posiciones o enfoques distintos. Debemos mencionar, al terminar, la importancia de los varios acuerdos sustantivos y los aportes complementarios que quedan registrados en estas páginas.
Esperamos que el libro sea útil al público y a los medios de comu-nicación. El tema de las APP ha sido cuestión de debate público y lo seguirá siendo en el país por mucho tiempo. Dejamos el lugar ahora a los expertos más directamente involucrados en la materia, economistas y juristas.